I forbindelse med coronakrisen fandt et nybrud sted i EU: Unionen stiftede fælles gæld på medlemslandenes vegne. Det var og er, mener månedens kronikør, en økonomisk såvel som en politisk fejltagelse.
Coronakrisen buldrede derudaf. Virksomheder lukkede. Folk blev hjemsendt. Ud over at hoste os halvt ihjel, var vi alle også på depressionens rand – både mentalt og økonomisk.
Men ind på scenen trådte Europas politikere med hjælpepakker, støtteordninger og kreditfaciliteter. Herhjemme blev det til bl.a. en lønkompensationsordning, en ordning med støtte til virksomheders faste udgifter til f.eks. husleje, støttepakker til kulturlivet og særlig hjælp til dele af rejsebranchen. Hjælpen skal regnes i to- eller trecifrede milliarder.
Hjælpen var tiltrængt og givet situationen med nedlukninger også nødvendig. Og hvad vigtigere er: I Danmark havde vi råd til det, for i Danmark har vi sunde, offentlige finanser.
Den venlige udlægning er, at man solidarisk »delte« kreditværdigheden mellem sig. Den mindre venlige udlægning er, at man lod de økonomisk fornuftige landes kreditværdighed finansiere gildet for de andre.
Men det var jo ikke kun i Danmark, at coronaen hærgede. Resten af Europa blev også lagt øde, og det er langt fra alle steder, at de offentlige finanser havde samme muskler og samme fleksibilitet som i vores, lille snusfornuftige land.
Det var derfor ikke kun Europas politikere, der trådte ind på scenen; det gjorde EU’s politikere også. Resultatet: Den såkaldte »NextGenerationEU«-pakke (NGEU). Her var tale om en genopretningsplan, der skulle sparke EU’s økonomi i gang igen efter coronaen.
Men der var også tale om meget mere.
Fælles gæld i EU: Et historisk brud
NGEU blev præsenteret som »den største stimuluspakke nogensinde,« men det er faktisk ikke pakkens størrelse, der er det mest interessante. Det interessante er derimod, at der var tale om en historisk nybrud af en ordning, da den blev finansieret med fælles EU-gæld. Altså at EU lånte penge i medlemsstaternes navn for derefter at omfordele og uddele disse penge til medlemsstaterne.
Argumentet var, at EU kunne låne på gunstigere vilkår end visse medlemslande. Den venlige udlægning er, at man solidarisk »delte« kreditværdigheden mellem sig. Den mindre venlige udlægning er, at man lod de økonomisk fornuftige landes kreditværdighed finansiere gildet for de andre. Alt afhænger af øjnene, der ser.
Der er intet til hinder for, at EU låner penge. Men NGEU var alligevel noget andet – alene i kraft af sin størrelse. EU’s budgetregler kræver, at EU kan servicere sine forpligtelser, herunder gæld. Og med så stor en ny gæld var det ikke muligt. Så man ændrede på budgetreglerne for at give plads til NGEU. Og for at kunne få lov at uddele alle de mange penge støttede man sig til Lissabon-traktatens art. 122, der giver EU mulighed for at yde særlig støtte til medlemslande, der er i krise pga. forhold, de ikke selv er herrer over. Og man må dog indrømme, at coronaen faldt i denne kategori.
En midlertidig foranstaltning?
Dengang lød det, at der var tale om en midlertidig foranstaltning, og man er endda endnu ikke helt enige om, hvordan den store gæld reelt skal tilbagebetales. Men ånden er ude af flasken, og fælles gæld er på tale her og der og alle vegne igen. Nu er der jo en ny krise, der kræver finansiering, og den krisefødte undtagelse kan gøres permanent.
Igen er integrationsdynamikken den klassiske: Man accepterer altid undtagelsestilstanden som den nye normale.
Den udviklingsdynamik i EU er ingenlunde ny. Alt, der sker i unionen, har en forfatningspolitisk dimension: Hvordan ser EU og (magt)forholdet mellem unionen og medlemslandene ud før og efter en given beslutning? Man må jo aldrig lade en god krise gå til spilde!
Men her er der ikke blot tale om, at en hegnspæl for integrationen rykkes et par centimeter, fordi f.eks. EU-domstolen tolker ét eller andet skørt om arbejdstidsregistrering ind i eksisterende regler. Nej, der er tale om, at EU-integrationen hopper i syvmilestøvlerne.
Fælles gæld kræver også fælles finansiering. Det kræver for det første flere ressourcer til unionen uafhængigt af medlemslandene. Den slags giver unionen politisk uafhængighed af medlemslandene og har været en politisk prioritet for bl.a. Europa-Kommissionen i årevis. Og det kræver for det andet en stærkere finanspolitisk styring fra Bryssel, og den slags giver medlemslandene øget politisk afhængighed af Bryssel. Og det har også været en politisk prioritet for Europa-Kommissionen i årevis.
Diskussionen om fælles EU-gæld er derfor pr. definition også en grundlæggende diskussion om, hvilket EU vi ønsker i fremtiden. Hvad skal unionen kunne, og hvad skal den kunne bestemme? Tænketanken Europa har skrevet en udmærket artikel, der giver overblik over den situation.
Den mest udbredte tilgang blandt de europæiske politikere er en accept af udviklingen og den fælles gæld. Måske en resignerende accept, måske en jublende accept. Men en accept. Igen er integrationsdynamikken den klassiske: Man accepterer altid undtagelsestilstanden som den nye normale.
Men EU har næppe brug for mere fælles gæld. Ja, faktisk vil det være både økonomisk og politisk risikabelt – og det vil set med denne forfatters lægmandsøjne også være traktatretligt højst problematisk. Og det er der mindst fire grunde til.
Fælles gæld er en dårlig ide
Den første årsag til, at (mere) fælles EU-gæld er en rigtig dårlig ide er, at medlemslandene er så forskelligt stillede økonomisk. Her vil mange indvende, at der er behov for at være solidariske med hverandre, men forskellighederne mellem landene er altså så store, at vi meget hurtigt bevæger os hinsides, hvad »solidaritet« kan bære.
Landene er økonomisk stillede forskelligt, fordi de har ageret og prioriteret forskelligt. Den prioritering negligerer man ved at lade EU i fællesskab bære den finansielle byrde.
Den offentlige gældsbyrde i eurozonen er tårnhøj, men tallene dækker over dybe kløfter mellem medlemslandene. Grækenland, Italien og Frankrig er i det røde felt, mens lande som Estland og Sverige fører mere forsigtig finanspolitik ligesom Danmark. Og det er disse forskelle, man ønsker at presse ind under den samme finansielle paraply.
Landene er økonomisk stillede forskelligt, fordi de har ageret og prioriteret forskelligt. Den prioritering negligerer man ved at lade EU i fællesskab bære den finansielle byrde. Når vi i Danmark nemt har kunnet finde penge til oprustning – som er det på nuværende tidspunkt bærende argument for mere fælles gæld – skyldes det, at vi har sunde finanser, herunder ikke mindst et finansielt sundt pensionssystem. Det har man ikke i alle andre lande.
Fælles EU-gæld fjerner med andre ord incitamenter for økonomisk disciplin. Når lande med svag gældsdisciplin ved, at stærkere økonomier alligevel står klar med kreditkortet, reduceres reformviljen.
Selvom enhver EU-jurist kan få det til at lyde anderledes, så er det åbenlyst, at denne tanke bryder med idéen bag den såkaldte »no-bailout«-klausul i traktaten (art. 125) – en bestemmelse, der forbyder Unionen og medlemslandene at hæfte for hinandens gæld.
Finansierer andre landes lavere pensionsalder
Den anden årsag til, at (mere) fælles EU-gæld er en rigtig dårlig ide, er tæt forbundet med den første. For hele tanken om fælles gæld i EU bygger på en antagelse om en stærk politisk og økonomisk solidaritet mellem EU-landene. Og jo, bevares – den slags er der da noget af, men i stærkt varierende grad.
Selvom vi i dag taler om, at EU-gælden kan bruges til at finansiere krudt og kugler, så er det reelt ikke tilfældet. Den skal bruges til at finansiere visse landes i forvejen høje gælds- og pensionsforpligtelser, som man ikke vil rydde op i for at få råd til førnævnte krudt og kugler. Næppe mange danskere ønsker at forlade arbejdsmarkedet som +70-årige for at kunne sikre så sunde statsfinanser, at man i andre lande kan låne penge med dansk kreditværdighed for at finansiere en pensionsalder, der er 5-10 år lavere.
Hvordan skal ECB reagere, hvis selve EU’s finansielle stabilitet er under massivt pres?
Realiteten er derfor, at forskelle i økonomisk styrke og reformvilje kan risikere at gøre fælles gæld mere splittende end samlende, selvom – eller måske netop fordi – det uvægerligt vil føre til mere centralisering i EU.
Underminerer tilliden
Den tredje årsag til, at (mere) fælles EU-gæld er en rigtig dårlig ide er, at det gør undtagelserne til normen. Fælles gæld var tænkt som et engangsinstrument – men det er tydeligt, at det i dag flere steder ikke længere opfattes som sådan. Det underminerer tilliden til det politiske system i almindelighed, hvis alting i princippet kan gøres til en undtagelse og dermed underlægges andre spilleregler end normalen. Direkte EU-gæld er en magtforskydning.
Dertil kommer, at lissabontraktaten ganske tydeligt slår fast, at EU-budgettet skal balanceres – EU må ikke vedtage retsakter, der medfører udgifter, medmindre man på forhånd ved, at man kan finansiere disse udgifter. Det står i art. 310. For at give plads til NGEU måtte man derfor som nævnt længere oppe ændre lidt i budgetreglerne; det må man gøre igen, hvis der skal mere gæld til. Og det er at normalisere en situation, der jo ellers er en absolut undtagelse. Og igen: Selvom enhver EU-jurist kan få det til at lyde anderledes, så er det åbenlyst, at denne tanke er problematisk, hvis vi skal tage traktaternes grænsedragninger bare lidt alvorligt.
Kompromitterer ECB’s uafhængighed
Den fjerde årsag til, at (mere) fælles EU-gæld er en rigtig dårlig ide, er at fælles EU-gæld lægger indirekte pres på Den Europæiske Centralbank (ECB) om at fastholde lave renter, så tilbagebetalingen forbliver overkommelig. Dermed risikerer man at kompromittere ECB’s uafhængighed. Dette er måske et scenario, der for mange måske kan synes langt ude – ECB’s uafhængighed er trods alt skrevet direkte og meget tydeligt ind i lissabontraktatens art. 130 – men prøv at tænke tanken til ende: Hvordan skal ECB reagere, hvis selve EU’s finansielle stabilitet er under massivt pres?
Fælles gæld: En fejltagelse
Kort sagt: Øget fælles gæld i EU er ikke både en politisk og økonomisk fejltagelse – det bør fra et traktatretligt perspektiv også medføre et temmelig højt løftet øjenbryn. Tanken om fælles gæld underminerer centrale principper i EU’s nuværende forfatningsstruktur, udvander medlemsstaternes suverænitet og svækker befolkningernes direkte, demokratiske kontrol.
Vil man reelt indføre en føderal finanspolitik, bør det ske åbent – ikke gennem smutveje. Ellers risikerer man ikke en stærkere union, men en svagere tillid til den.
