Skal Overhuset reformeres eller ødelægges?

Labour foreslår at reformere det britiske Overhus. Historiker Jens Wendel-Hansen analyserer her, hvilke konsekvenser en sådan reform kan få for det britiske forfatningssystem.

af Jens Wendel-Hansen

Så skete det endelig: Der er nu blevet fremlagt et egentligt forslag til en reform af det britiske Overhus. Forslagsstilleren er Labour, der i dets oplæg til administrativ reform i Storbritannien, A New Britain, har foreslået Overhuset erstattet med en ”Assembly of the Nations and Regions”.

Historien om Overhuset

Diskussionen om Overhusets fremtidige rolle i den britiske forfatning begyndte for alvor for 113 år siden, da Overhuset nedstemte den liberale finansminister Lloyd Georges finanslov, det såkaldte ”People’s Budget”.

Med Parliament Act fra 1911 blev Overhuset frataget muligheden for at forkaste finansloven og desuden blev dets absolutte veto i alle andre lovgivningssager ændret til et udsættende veto på maksimalt to år, hvorefter Underhusets beslutning ville stå fast. Dette udsættende veto blev i 1949 nedsat til maksimalt et år.

Tidligere reformforsøg

Sideløbende med denne diskussion har det været diskuteret, om Overhusets sammensætning skulle ændres. Det blev stillet i udsigt af den liberale regering med premierminister Asquith i spidsen allerede fra udgivelsen af Parliament Act i 1911.

Det britiske forfatningssystem har en i bund og grund enkel forfatningsændringsprocedure, da forfatningslove i princippet vedtages som enhver anden lovgivning. Imidlertid har Parlamentet i Westminster generelt stillet sig tøvende over for forfatningsændringer.

Reformeringen af Overhusets sammensætning begrænser sig til to: Reformen i 1958 under den konservative premierminister Harold Macmillan muliggjorde, at regeringen kunne udnævne peers på livstid i modsætning til alene de hidtidige fødte medlemmer fra den anglikanske kirke og de arvelige adelige pladser. De adelige forblev dog i overtal, og i 1990’erne blev det af eksperter vurderet, at Overhuset reelt havde mistet sin politiske legitimitet.

I 1999 gennemførte den socialdemokratiske regering under Tony Blair et påtænkt første skridt af en omfattende reform, hvor de adelige pladser indskrænkedes til 92, og de livstidsudnævnte blev dominerende. Anden etape af reformen, der skulle sigte mod at gøre Overhuset til et så godt som rent valgt kammer, blev ikke gennemført.

Efterfølgende har Overhuset at dømme på eksperters undersøgelser genvundet en del af den tabte legitimitet – også på grund af den store ikke mindst juridiske ekspertise, der er repræsenteret i Overhuset.

Labours forslag

Og nu har Labour så foreslået anden etape. Den omstændighed, at udviklingen nu har taget 113 år, gjorde det også let for satiretegneren Morten Morland på The Times at benævne overdragelsen af reform-arbejdet til den nuværende Labour-leder Kair Starmer ”Hereditary”, arvelig – med slet skjult henvisning til de arvelige medlemmer, som vedvarende har været en torn i øjet på Labour, men som de endnu ikke har magtet at slippe helt af med.

Forsøget på reformering af Overhuset er blevet en langvarig Labour-tradition nedarvet fra partileder til partileder, hvilket Morland kunne lægge yderligere vægt bag, da det er den tidligere premierminister Gordon Brown, der har udarbejdet forslaget.

Forslaget går på at gøre kammeret til et valgt kammer, med en repræsentativ geografisk spredning, så alle regioner, men også alle dele af Det Forenede Kongerige, dermed også Nordirland, Skotland og Wales, bliver behørigt repræsenteret.

Når Labour ikke foreslår en fuldstændig afskaffelse af Overhuset, men blot en radikal ændring af det, så er det, fordi man grundlæggende accepterer, at også det nutidige Overhus’ rolle som garant for en grundig gennemarbejdning og udvikling af lovforslag er positivt og et element, der skal opretholdes i den britiske forfatning efter reformen (s. 139).

Som nævnt er der lavet undersøgelser, der netop understreger, at Overhusets rolle i denne sammenhæng faktisk er blevet overordentligt styrket med Overhus-reformen fra 1999, der ud fra denne konklusion styrkede Overhusets legitimitet og dermed også gav kammeret en større indre kraft.

Et udemokratisk hus?

Kritikken af Overhuset går fra Labour for det første på, at Overhuset ikke er demokratisk valgt, og at både de arvelige og livstidsmedlemmerne giver kammeret en slagside i konservativ retning. I forslaget tages der ikke stilling til, hvilken valgmetode der skal bruges i sammensætningen af et valgt kammer. Det må man senere diskutere. Alene lægges der op til, at valgperioden for det nye overhus ikke må falde sammen med Underhuset.

Dermed foreligger der i forslaget heller ikke svar på det afgørende spørgsmål, som har forfulgt vestlige forfatningsdiskussioner siden omkring 1900: Hvordan indretter man et overhus med legitimitet til at kunne stille en indre styrke og anderledes nok til at kunne stille en ydre imod underhuset.

Det er dette dilemma, der har kostet både Danmark og Norge sit førstekammer, Landstinget og Lagtinget i henholdsvis 1953 og 2009. Her endte kamrene, der begge på forskellig måde var indirekte valgt af den brede vælgerbefolkning med at blive et ekko af underhusene, henholdsvis Folketinget og Odelstinget og dermed ikke i stand til at vise den fornødne modstandskraft.

Ikke magtet opgaven

For det andet har Overhuset ifølge Labours forslag ikke magtet at agere konstitutionel garant i forhold til de tidligere konservative regeringer, som ifølge rapportens forfattere, ikke mindst under Boris Johnson, har ageret lemfældigt i forhold til de forfatningsmæssige ordninger. Det foreslås derfor, at det nye overhus fortsat skal have mulighed for at afvise en forlængelse af Underhusets valgperiode, som det gjorde under Anden Verdenskrig, og at det dertil skal have fuld vetoret over forfatningslove.

Problemet med dette punkt er, at forslaget stiller meget skarpe krav til, hvad Overhuset ikke må. Det må ikke have indflydelse på regeringsdannelse eller –afsættelse eller på finansloven, og det må ikke have veto over lovgivning, men alene foreslå ændringer (s. 138).

Ingen af delene har som sådan noget videre med det nye overhus’ rolle som konstitutionel garant at gøre, men denne skarpe opdeling i beføjelser vidner i bund og grund om en manglende forståelse for, hvordan forfatningsudvikling fungerer.

Man kan sætte nogle grundlæggende rammer for forfatningsmæssige institutioner, men gives de få eller ingen magtmidler – og tilmed en tvivlsom egen styrke som nævnt ovenfor – så besidder institutionen heller ikke pressionsmidler til at hævde sine faktiske forpligtelser. Så har den kun legitimiteten tilbage, men hvordan skulle et valgt overhus kunne stille anden legitimitet end et valgt underhus?

For det tredje er Overhuset ikke geografisk repræsentativt. Det foreslås ændret, så det nye overhus bliver valgt regionalt i hele unionen, og at lokale valgte autoriteter får adgang til kammeret. Derudover skal det nye overhus spille en koordinerende rolle i forhold til det lokale styre (s. 139, 143).

Reformens mulige konsekvenser

Dette er det eneste punkt i det samlede forslag, der faktisk kan siges at løse det, det prøver at løse. At gøre kammeret til en regional repræsentation er lykkedes både med Forbundsrådet i Tyskland og Senatet i USA.

Det lader der også til at være en vis enighed om, siden Boris Johnson for nogle år siden foreslog at flytte Overhuset til York i Nordengland – et forslag, der måske lige knapt vil rede institutionen fra at se bedaget ud, men trods alt vil give et indtryk af, at alt ikke foregår i London.

Men denne ændring sikrer ikke nødvendigvis hverken den indre eller ydre styrke for et sådant kammer. Legitimiteten vil næppe få andet udspring end det i Underhuset, der jo faktisk er lokalt valgt, og det nye overhus vil derfor næppe få kraft til at repræsentere en egentlig alternativ stemme, endsige en konstitutionel kontrol over for Underhuset.

Overhusets fremtid

Det kan meget vel være, at en reform vil lykkes denne gang, men med udgangspunkt i den funktion, som Labour angiveligt ønsker bevaret eller styrket ved tokammersystemet, så går forslaget, som det foreligger nu, fra en historisk betragtning den forkerte vej.

Gordon Brown har med dette forslag ikke – i hvert fald ikke i selve forslaget – fundet en bedre løsning på det dilemma, der nu i mere end hundrede år har domineret i diskussionen om tokammersystemet:

At man på den ene side gerne vil have et overhus, der har legitimitet nok til at vise indre styrke, men på den anden side også er anderledes nok sammensat til at kunne levere et nyt perspektiv på tingene og sikre en gennemarbejdet lovgivning i stedet for blot at blive et ekko af underhuset.

Umiddelbart ser forslaget mest af alt ud til at blive første skridt i retning af en afskaffelse, når man finder ud af, at det nye overhus med sin manglende styrke er overflødigt.

Jens Wendel-Hansen er ph.d. i historie og redaktør for Årsskriftet Critique