En kultur, hvor det danske embedsværk understøttede fagligt velbegrundede beslutninger, er blevet erstattet med et tjenstivrigt et af slagsen, som ukritisk fremmer partipolitiske mål. Træk af tiden – mink- og ejendomsskat-skandalerne – er de ydre symptomer. Det mener månedens kronikør, der optegner et historisk og aktuelt perspektiv.
En fagligt baseret administration var en hjørnesten i udviklingen af den moderne stat fra 1500-tallet. Det blev gjort til praksis at ansætte embedsfolk på grundlag af kvalifikationer, og administrative beslutningsprocesser blev indrettet efter rationelle principper, blandt andet ved en fast afgrænsning af sagsområd
I 1800-tallet var det synspunktet blandt fortalere for det nye demokrati, at det var vigtigt for folkevalgte politikere at støtte sig til et fagligt baseret embedsværk..
I det danske monarki reformeredes og effektiviseredes administrationen efter magtomvæltningen i 1660 og enevældens indførelse i 1665. En række reformer fulgte. Lovgivningen blev forbedret med Christian den Femtes Danske Lov i 1683, og grundlaget for en ny ejendomsbeskatning blev lagt med Den Store Matrikel fra 1688. I 1700-tallet blev der taget skridt til at opmuntre erhvervslivet. Sidst i 1700-tallet og i begyndelsen af 1800-tallet blev landboreformerne og flere andre reformer gennemført på grundlag af forarbejder i administrationen.
Fagligt baseret bureaukrati
I enevældens fagligt baserede administration blev embedsfolk opfordret til at sige deres mening. Blandt andet blev de beskyttet mod vilkårlig afskedigelse. For at forbedre de faglige kompetencer blev den juridiske embedseksamen indført ved Københavns Universitet i 1736 og den statsvidenskabelige i 1848. I 1800-tallet var det synspunktet blandt fortalere for det nye demokrati, at det var vigtigt for folkevalgte politikere at støtte sig til et fagligt baseret embedsværk. Det fagligt baserede bureaukrati blev set som en forudsætning for demokrati.
Det blev kutyme at gennemføre lovgivning efter et grundigt forarbejde i udvalg med deltagelse af embedsfolk, interesseorganisationer, udefra kommende eksperter (ofte akademikere) samt – indtil 1940’erne – politikere.
I bogen Considerations on Representative Government fra 1861 udtrykte den britiske filosof John Stuart Mill det synspunkt, at et folkevalgt parlament er uegnet til selv at administrere. Personer, der for eksempel på grund af veltalenhed er gode til at opnå valg, er ikke nødvendigvis de bedste til at administrere. Ifølge Mill bør udformning af lovgivning overlades til eksperterne i administrationen. Senere, i 1942, mente den østrigske økonom og politiske teoretiker Joseph Schumpeter i bogen Capitalism, Socialism and Democracy, at det er en forudsætning for et demokratisk styre, at folkevalgte politikere henter støtte hos fagligt baserede eksperter i administrationen.
Garanter for lovkvalitet
Efter afskaffelsen af enevælden i Danmark i 1849 bevarede embedsværket sin magtstilling. Det var filosofien, at de folkevalgte politikere kunne bidrage med dynamik og sørge for, at lovgivning blev gennemført i overensstemmelse med befolkningens præferencer. Det faste embedsværk skulle garantere for lovgivningens kvalitet og bidrage med et langsigtet perspektiv. Det blev kutyme at gennemføre lovgivning efter et grundigt forarbejde i udvalg med deltagelse af embedsfolk, interesseorganisationer, udefra kommende eksperter (ofte akademikere) samt – indtil 1940’erne – politikere.
Efter 2. verdenskrig optrådte en række stærke embedsfolk, der stod bag gennemførelsen af vigtige reformer. En drivkraft i arbejdet med miljølovgivning var således Miljøministeriets departementschef Holger Lavesen. Erik Ib Schmidt, departementschef i Finansministeriet, stod i begyndelsen af 1970’erne bag udarbejdelsen af perspektivplanerne, der satte fokus på ekspansionen i den offentlige sektor.
Ledelse uden kvalifikationer
Siden begyndelsen af 1990’erne er det fagligt baserede embedsværk gået i forfald. Det ses i dag ikke længere som administrationens eneste opgave at bidrage med faglig indsigt. Derimod ses det som et hovedmål at fremme regeringens politiske interesser, herunder i første række at arbejde for ministres genvalg.
Den nye, ikke-fagligt funderede administration repræsenterer et monumentalt brud på den statsskik, som har været praktiseret gennem flere århundreder. Den udgør også et brud med de anbefalinger, som ledende statsteoretikere har fremført, jf. ovenfor.
Administrationens orientering over mod at fremme regeringens politiske interesser har medført et drastisk fald i embedsfolkenes faglige indsigt. I bogen Fornyelse eller kollaps fra 2020 gennemførte forfatteren til nærværende artikel sammen med Jørgen Jørgensen og Jesper Zwisler en kortlægning af den karrieremæssige baggrund for embedsfolk, der blev udnævnt til stillinger som departementschef eller ledere af statslige styrelser. Undersøgelsen viste, at topembedsfolkene ved deres udnævnelse i stort omfang manglede kendskab til det sagsområde, som de blev sat til at lede. Ud af 105 topchefer havde 60 ved deres udnævnelse ikke arbejdet i den pågældende institution, mens 30 overhovedet aldrig havde beskæftiget sig med det sagsområde, som de blev sat til at lede.
Pressekonferencer uden indhold
Opdateringer af undersøgelsen til tiden efter 2020 viser, at billedet ikke har ændret sig. Det bliver også i stigende grad almindeligt at udskifte topchefer efter en kortere periode, hvilket umuliggør faglig fordybelse.
I oktober 2016 meddelte Skatteministeriet, at det havde udviklet ”et helt nyt ejendomsvurderingssystem”.
Det bidrager yderligere til manglende faglighed, at det gennem de senere årtier er blevet praksis at fremlægge lovinitiativer uden forudgående diskussion i udvalg. Der gøres heller ikke på anden måde forsøg på systematisk at inddrage interessenter eller at skabe en forudgående diskussion i den brede offentlighed. Kutymen for fremlæggelse af nye politiske initiativer er blevet, at udspil præsenteres på hastigt indkaldte pressekonferencer, hvor en eller flere ministre fremlægger det pågældende initiativ. De tilstedeværende mediefolk har ved pressekonferencerne ikke haft mulighed for at forberede kritiske spørgsmål eller for at indhente kommentarer fra personer med fagkundskab. Der lægges altså ikke op til en drøftelse af ny lovgivning.
Pjecepolitik
Vigtigere politiske initiativer præsenteres i kortere pjecer med en længde af ca. 40 sider. Pjecerne er rigeligt forsynet med illustrationer, ofte med billeder af den pågældende minister. I pjecerne fremlægges udelukkende argumenter til fordel for det fremlagte initiativ. Eventuelle modargumenter eller omkostninger omtales ikke. Der er ikke diskussion af alternative tiltag, som muligvis også kunne anvendes til at nå de ønskede mål. Udenlandske erfaringer inddrages heller ikke. Folketinget er henvist til at tage stilling udelukkende på grundlag af det mangelfulde indhold i pjecerne.
Gennem de senere år har vi set en række markante eksempler på dårlige politiske beslutninger. De dårlige beslutninger har haft sammenhæng med manglende faglighed i embedsværket.
Som et eksempel kan nævnes minksagen. Det er embedsfolks pligt at underrette politiske beslutningstagere om forslags lovmedholdelighed. Det skete ikke forud for beslutningen om aflivning af mink i november 2020. I perioden op til aflivningen af mink undlod de ansvarlige embedsfolk også at holde sig orienteret om risikoen for smitte i minkbesætningerne, og de havde heller ikke løbende drøftelser med erhvervet om, hvad der kunne gøres.
Tidens og fremtidens skandaler
Et andet oplagt eksempel på en mangelfuld forberedelse af beslutninger er den nye beskatning af fast ejendom. I oktober 2016 meddelte Skatteministeriet, at det havde udviklet ”et helt nyt ejendomsvurderingssystem”, der ville give ”mere retvisende, ensartede og gennemskuelige vurderinger af danskernes ejendomme og grunde”. Systemet kunne ifølge ministeriet tages i brug fra 2019. På trods af de positive udmeldinger er systemet først taget i anvendelse fra 2024, og der er fortsat tvivl om dets funktionsdygtighed. I den mellemliggende periode er mange milliarder blevet anvendt til IT-udvikling.
Forringelsen af kvaliteten i den politiske beslutningsproces kan på længere sigt føre til utilfredshed med demokratiet i sig selv.
Spørgsmålet om den rigtige ejendomsbeskatning har aldrig været genstand for et dybtgående udredningsarbejde eller for en faglig diskussion. Hvis en sådan diskussion var blevet ført, var det sandsynligt – blandt andet under hensyn til de administrative problemer – at et andet system var blevet indført. Den mangelfulde beskatning af fast ejendom har omfattende konsekvenser for dansk økonomi.
Mink-aflivningen og ejendomsbeskatningen er ikke de eneste eksempler på dårlige beslutninger, der er blevet truffet gennem de seneste år. Det må forudses, at der i de kommende år vil komme mange flere. Forringelsen af kvaliteten i den politiske beslutningsproces kan på længere sigt føre til utilfredshed med demokratiet i sig selv. Vejen for populistiske politikere og bevægelser vil herved være banet.
