Analyse: mister vi suverænitet, hvis vi afskaffer forsvarsforbeholdet?

Af Morten Jarlbæk Pedersen

Ja? Nej? Ved ikke? Ja, det er en ikke ubetydelig sandsynlighed for, at De, kære læser, befinder dem i sidstnævnte kasse, når det kommer til spørgsmålet, vi skal tage stilling til den 1. juni. For det første fordi man jo kan blive helt rundforvirret over, hvad det faktisk er for et spørgsmål. For det andet fordi diskussionen om EU, militær og det danske forsvarsforbehold jo ingenlunde er så ligetil, som man skulle tro.

Lad os i denne omgang dog fokusere på ét særligt aspekt, der altid – som i altid – er relevant, når vi diskuterer EU: Spørgsmålet om suverænitet.

Når vi kigger på forsvarsforbeholdet, er det nemlig et ganske speget spørgsmål, hvilket mange indsigtsfulde mennesker og Facebook-debattører jo allerede har gjort opmærksom på.

Dette spørgsmål har både en juridisk og en politisk-principiel dimension, der bestemt ikke er fuldkommen overlappende. Og ja, det er både komplekst, abstrakt og langhåret at komme igennem – men alligevel så utrolig konkret og sigende for, hvad det er for nogle spørgsmål, vi skal tage stilling til, hver eneste gang snakken falder på EU.

Juraen er klar: Der er ikke tale om suverænitetsafgivelse

Lad os begynde med det simple, når det kommer til forsvarsforbeholdet, for juraen er ganske entydig: Afstemningen om forsvarsforbeholdet handler juridisk set slet ikke om suverænitet.

Normalt, når vi skal til afstemning i Danmark, skyldes det hensynet til Grundlovens § 20, der slår fast, at 5/6 af Folketinget skal stemme for, hvis man skal overlade ”beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder” til EU; og er der ikke et så massivt flertal i Folketinget for at overlade opgaver til Unionen (og det er der ikke), så skal der en folkeafstemning til.

Men forsvarsområdet i EU er overnationalt:

Afgørelser om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, herunder afgørelser om iværksættelse af en opgave som omhandlet i denne artikel, vedtages af Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik eller på initiativ af en medlemsstat”, som det står i EU-traktatens art. 42, stk. 4.

Det betyder, at man – juridisk set – ikke overlader nogen beføjelser til nogen som helst, hvis forsvarsforbeholdet ophæves. Danmark kan jo til enhver tid trække i håndbremsen, hvis vi ikke vil være med. Og når der ikke er tale om suverænitetsafgivelse, er der ret beset heller ikke behov for en folkeafstemning.

Der er derfor – i den juridiske status quo – ikke rigtig noget at frygte. I teorien kunne statsministeren bare kan sende et brev til Bryssel og meddele, at man gerne vil være med, og den eneste årsag til folkeafstemningen er hjemlige, politiske aftaler herom.

Så langt, så godt.

Flertalsafgørelser i fremtiden – kan Danmark blive stemt ned på forsvarsområdet?

Men diskussionen om suverænitetsafgivelse har endnu et lag: I dag er forsvarsområdet mellemstatsligt, og alle lande har som nævnt vetoret. Men det behøver ikke forblive sådan i al fremtid. Det sker jo med jævne mellemrum, at det, der før krævede alles accept, i EU-regi pludselig kan vedtages med en eller anden form for flertal. Det er sådan set sket i forbindelse med langt de fleste traktatændringer nogensinde…

Og så må man jo spørge sig selv: Når man på et område, hvor vi førhen havde en ubetinget ret til at sige fra, pludselig indfører muligheden for at blive nedstemt, er der så tale om suverænitetsafgivelse, som vi skal stemme om igen?

Eller sagt med andre ord: Hvis man i en (ikke så fjern) fremtid laver EU-traktaten om, så forsvarsområdet bliver underlagt andre regler end i dag, skal vi så stemme om det i Danmark?

Her er svaret et klart og entydigt ”måske”. Det viser erfaringen fra Lissabon-traktaten i al fald: Da man vedtog denne traktat, var der en del områder, der gik fra at kræve enstemmighed til at kræve (kvalificeret) flertal – de enkelte landes vetoret blev afskaffet på flere områder.

Her var vurderingen dog, at der ikke var tale om suverænitetsafgivelse, da der var tale om områder, hvor Danmark allerede deltog i samarbejdet. Og derfor krævede Lissabontraktaten ikke en folkeafstemning, lød argumentet, som Højesteret i øvrigt accepterede i 2013.

At Danmark som følge af en traktatændring pludselig kan forpligtes til at gøre noget, der egentlig er os imod, er således ikke i sig selv udtryk for suverænitetsafgivelse. Det er i al fald den snævre, juridiske konklusion.

Juraen og virkeligheden

Men uanset juraen, så vil mange almindelige danskere vil nok opfatte en sådan ændring som suverænitetsafgivelse. Når man pludselig kan forpligtes til at gøre noget, man ikke kunne forpligtes til før, så har man alt andet lige mistet indflydelse.

For lægmanden vil den juridiske diskussion derfor ofte synes både bizar og foruroligende abstrakt.

Derudover overser den juridiske diskussion, at forfatningsret i EU er en ret så dynamisk og ret så politisk størrelse. Den udvikler og tilpasser sig konstant de politiske vinde.

Og de politiske vinde blæser for tiden i retning af et betydeligt stærkere og et betydeligt mere forpligtende samarbejde på forsvarsområdet. Det kan man synes godt om eller lade være – men det er nu en gang situationen.

Vi kan altså slå tre ting fast.

For det første at forbeholdsafstemningen lige nu ikke handler om suverænitet i juridisk forstand.

For det andet at man sagtens kan forestille sig, at forsvarsområdet underlægges flertalsafgørelser ved en fremtidig traktatrevision, og at denne traktatændring muligvis kan gennemføres uden en folkeafstemning.

For det tredje at forfatningsudviklingen i EU generelt set er dynamisk, og at der er betydelige og stærke politiske ønsker for et forsvarspolitisk stærkere og mere enigt EU.

Kan vi få en EU-hær?

Men betyder dette, at vi kan få en EU-hær? Ja, her må vi grave endnu et lag ned i diskussionen om suverænitet. For ind til videre har det alene handlet om overdragelse af beslutningskompetence til EU – altså hvorvidt danskerne skal med på råd nu, og om EU kan lave om på beslutningsprocedurerne i fremtiden uden at spørge os.

Det har med andre ord handlet om Grundlovens § 20, der beskæftiger sig med suverænitetsafgivelse fra Danmark til en ”mellemfolkelig myndighed”.

Men hvad så med det ret så konkrete spørgsmål om indsættelse af danske soldater i en militær operation? Kan man forestille sig en situation, hvor forbeholdet er afskaffet og traktaten ændret, så der er flertalsafgørelser på forsvarsområdet, og Danmark mod sin vilje skal indsætte soldater under EU-flag et sted i verden?

Grundloven sætter grænser for danske soldater

Det umiddelbare svar er (heldigvis) nej – og det handler slet ikke om suverænitetsafgivelse. Det handler derimod om Grundlovens § 19, der slår fast, at bortset fra ”forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongen ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat.”

Folketinget skal med andre ord sige ja, hvis danske soldater skal i krig mod en anden stat – uanset hvordan en fremtidig EU-traktaten måtte se ud. Grundloven er med andre ord et slags bolværk mod, at danske soldater sendes i krig som følge af en situation, hvor Danmark er stemt ned i EU.

Skal dette ændres, skal Grundloven laves om (hvilket i øvrigt er pænt svært).

Men er dette bolværk så tilstrækkeligt? Grundloven taler jo alene om at anvende militære magtmidler mod en ”fremmed stat”. Og hvad så med den situation – som jo efterhånden snarere er reglen end undtagelsen – hvor modstanderen ikke er en stat? Irregulære modstandere som oprørere, løsrivelsesbevægelser, religiøse krigere og terrorbevægelser fylder jo en del i dagens og fremtidens risikobillede. Og dem har Grundloven ingen ord for.

En situation, hvor Danmark stemmes ned og mod sin vilje forpligtes til at bidrage til en militær operation mod en irregulær modstander, kan synes som overdreven og urealistisk spekulation. Og det er det da også – på nuværende tidspunkt.

En EU-hær er ikke bare en EU-hær

Derudover behøver spørgsmålet om en EU-hær sådan set slet ikke dreje sig om soldater. Opbygning af militære kapaciteter i EU kan nemlig både betyde etableringen af en selvstændig, militær kapacitet på EU-niveau og beslutningsstrukturen for indsættelsen af militære styrker under EU-flag.

Og førstnævnte behøver jo ikke være med deltagelse af danske soldater i den konkrete operation; Danmark kan også bidrage på anden vis f.eks. finansielt eller med materiel.

Og den situation står fuldkommen uafklaret hen:

Hvis forsvarsforbeholdet afskaffes, og der indføres flertalsafgørelser på forsvarsområdet, kan Danmark så forpligtes til at bidrage finansielt eller med materiel, selvom der i Folketinget (der jo skal spørges jf. Grundlovens § 19 som beskrevet ovenfor) ikke er flertal for operationen?

Der er jo i dette tilfælde som sådan ikke tale om, at Danmark anvender militære magtmidler – kun at Danmark bidrager til, at EU kan anvende militære magtmidler.

Det grundlæggende spørgsmål er politisk

Selvom juraen i status quo er nogenlunde klar, er det med andre ord tydeligt, at fremtiden langt fra er så klar. Og selvom spørgsmålet om suverænitet for nogle synes underordnet i denne sag, så er det tydeligt, at den diskussion har rigtig mange lag, der er værd at tage med i overvejelserne.

Det kan også synes overdrevet at lade diskussionen dreje sig om den eventuelle fremtidige situation, hvor forsvarsområdet ikke længere er 100 procent mellemstatsligt, men forfatningsudviklingen i EU gennem de seneste 70 år viser dog, at den situation slet ikke er så utænkelig – og slet ikke når de politiske signaler nærmest entydigt peger i den retning.

Derfor er det nok meget heldigt, at der skal stemmes om denne sag, for som jeg tidligere har beskrevet, så handler det grundlæggende om, hvorvidt Danmark – nu – skal hoppe med på EU-kampvognen, eller om vi skal vente og se tiden an. Der kan være mange konklusioner på dette spørgsmål – men juraen er i den forbindelse en smule mere underordnet; det politiske spørgsmål er mere relevant.

Morten Jarlbæk Pedersen er cand.scient.pol., ph.d. og far til tre. Til dagligt arbejder han med politisk-strategisk rådgivning af virksomheder. Til aarsskriftet-critique.dk skriver han om rammerne for politisk handling i form af institutioner, økonomi og jura.