Af Morten Jarlbæk Pedersen
Putins tropper maser sig vej gennem Ukraine; virkeligheden er tilbage, og det for fuld smadder små 1.000 km fra Danmark. Det har fået lille Danmark til – i al fald delvist – at vågne fra sin sikkerhedspolitiske tornerosesøvn, og derfor har et bredt flertal i Folketinget netop indgået en ny sikkerhedspolitisk aftale – et ”nationalt kompromis om dansk sikkerhedspolitik”, som det kaldes.
Aftalen indeholder fire hovedelementer. Et løft af forsvaret her og nu med 3,5 mia. kroner, et varigt løft af forsvarsudgifterne, så man i 2033 lever op til målet om at bruge 2 pct. af BNP på forsvaret, et ønske om at gøre Danmark uafhængigt af russisk gas – og så den måske mere kontroversielle: en folkeafstemning om afskaffelse af forsvarsforbeholdet.
Men hvad er det sidste egentlig for en størrelse – hvad er det, vi reelt skal stemme om til juni? Det vil jeg forsøge at besvare kort i nedenstående lille guide til forsvarsforbeholdet.
Baggrund: Hvorfor findes forbeholdet overhovedet?
Ja, man kan ikke tale om forsvarsforbeholdet uden at berøre konteksten og de andre forbehold. Forsvarsforbeholdet var en del af den ”pakke”, man tilføjede til EU-traktaten i begyndelsen af 90’erne, for at gøre denne traktat spiselig for de danske vælgere.
”Pakken” byggede på det såkaldte nationale kompromis om Danmark i Europa. Denne politiske aftale førte til tilføjelsen af en protokol til EU-traktaten – protokol (nr. 22) om Danmarks stilling – hvori forbeholdene blev beskrevet og rammerne for deres afskaffelse slået fast.
Det er denne protokol, der skal ændres i, hvis forbeholdet skal afskaffes. Helt præcist vil en afskaffelse af forsvarsforbeholdet være en ophævelse af protokollens artikel 5.
Heldigvis for EU kan en sådan afskaffelse ske ganske nemt: Danmark kan nemlig til enhver tid og i overensstemmelse med Grundloven ”underrette de øvrige medlemsstater om, at det ikke længere ønsker at benytte sig af alle eller en del af bestemmelserne” i protokollen; det står selv i protokollens art. 7. Det er med andre ord vores egen hovedpine at få afskaffet forbeholdet.
Snævert juridisk kræver det ovenikøbet ikke engang en folkeafstemning af afskaffe forsvarsforbeholdet. Der er nemlig ikke tale om suverænitetsafgivelse, fordi forsvarsområdet endnu er mellemstatsligt. Men den politiske aftale nødvendiggør det, og så kalder stemmeurnerne altså.
Spørgsmålet om suverænitet er dog betydeligt mere speget end som så, hvis man løfter blikket bare en lille smule – men det kræver en særskilt behandling på et senere tidspunkt.
Når det bliver militært, er Danmark ude – uanset baggrunden
Ud over ikke at handle om suverænitet sådan i snæver juridisk forstand adskiller forsvarsforbeholdet sig også fra de andre – herunder ikke mindst retsforbeholdet – på anden vis: Retsforbeholdet er et forbehold over for Danmarks deltagelse i vedtagelse af retsakter, der vedtages på grundlag af ”tredje del, afsnit V, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde”, som det fremgår af protokollens art. 1. Eller med andre ord: Danmark er ikke med til at vedtage lovgivning på retsområdet – og de retsakter, som de resterende lande vedtager gælder ikke for Danmark. Det sidste fremgår af protokollens art. 2. Danmarks forbehold er dermed formelt – når noget vedtages med afsæt i EU-traktatens afsnit V, så er vi ikke med.
Men på forsvarsområdet vedtages ikke lovgivning – det er der faktisk et eksplicit forbud mod i EU-traktatens art. 24. På forsvarsområdet lægges derimod en politik og med afsæt heri tages beslutning om at iværksætte konkrete (militære) operationer. Og det kan Danmark ikke være med til, og derfor handler forsvarsforbeholdet om, at Danmark ikke er med i disse operationer. Så snart noget derfor er militært – uanset hvordan det begrundes – står Danmark således udenfor.
Målet med den fælles forsvarspolitik: ”Et fælles forsvar”
Helt formelt omhandler forsvarsforbeholdet EU-traktatens art. 26, stk. 1, art. 42 og artiklerne 43-46. De sidste – artiklerne 43-46 – er de mindst væsentlige, da de handler om hvilke opgaver, hvortil der må anvendes militære midler i EU-regi, hvordan unionen kan overdrage løsningen af disse opgaver til udvalgte medlemsstater, om det europæiske forsvarsagenturs opgaver, og om medlemslandenes muligheder for at styrke forsvarssamarbejdet mellem dem yderligere.
Mere interessant er det at se nærmere på artikel 26, stk. 1, og – især! – artikel 42. Hvad er det vi i dag står udenfor, og hvad er det derfor, vi skal stemme om?
Artikel 26, stk. 1, handler om fastlæggelsen af de forsvarspolitiske mål og retningslinjer. Det er Danmark ikke med til. Men det betyder ikke, at Danmark er fuldstændig ude, for vi har intet forbehold over for den generelle udenrigs- og sikkerhedspolitik, der bl.a. har sit grundlag i EU-traktatens art. 23 og 24. Det er først, når det bliver militært, at Danmark er ude.
Artikel 42 går videre. Her slår man i hvert fald tre ting fast, der absolut er værd at have i baghovedet, når man skal stemme om forsvarsforbeholdet.
For det første slår man fast, at EU’s forsvarspolitik skal være ”en integrerende del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik”. Forsvarspolitikken har således også som mål at binde landene tættere sammen. Det er i øvrigt værd at bemærke, at dette unionspolitiske mål blev tilføjet med Lissabontraktaten og derfor faktisk er af nyere dato.
For det andet slår man fast, at udførelsen af EU’s militære operationer ”bygger på kapaciteter tilvejebragt af medlemsstaterne”. Der er således ikke tale om en egentlig EU-hær – selvom der parallelt med EU findes det såkaldte ”Eurocorps”, der formelt set ikke har noget med EU at gøre, men hvor båndene til unionen dog er tydelige; man har således en organisation på plads, selvom man til stadighed trækker på de enkelte lande, hvad angår det militære mandskab.
For det tredje slår man fast, at den fælleseuropæiske forsvarspolitik ”vil føre til et fælles forsvar, når Det Europæiske Råd med enstemmighed træffer afgørelse herom”. Målet er altså som minimum en europæisk forsvarsunion – muligvis endnu mere. Det kan man ikke læse entydigt af traktaten, men mulighederne for oprettelsen af militære kapaciteter i EU-regi kan man altså ikke udelukke.
Opbygningen af et fælles forsvar (både som en forsvarsunion og rent konkret som en militær kapacitet) vil dog kræve enstemmighed mellem landene. En dansk minister kan altså – som traktaten er lige nu – blokere herfor. Man kan også spørge sig selv, om en sådan beslutning vil kræve en folkeafstemning, men det er absolut et åbent spørgsmål.
EU har allerede gang i militære operationer
Den fælles forsvars- og sikkerhedspolitik er allerede i gang, så at sige. Der findes således militære EU-operationer flere steder i verden – fortrinsvis i Afrika. Disse operationer er dog endnu af begrænset størrelse.
En afstemning om forsvarsforbeholdet handler derfor ikke om konflikten Rusland lige nu og her. Dertil er Unionens militære muligheder for begrænsede og den fælles politik for umoden. Hvis Rusland skal ind i billedet, så handler afstemningen om, at man ønsker at opbygge en endnu ikke-eksisterende fælleseuropæisk, militær kapacitet som supplement til NATO’s engagement i Europa. Man kan måske derfor også godt tillade sig at stille spørgsmålstegn ved, om afstemningen er absolut nødvendig til juni.
Både argumenter for og imod en afskaffelse af forsvarsforbeholdet
Man kan finde argumenter både for og imod en afskaffelse af forsvarsforbeholdet. Men udgangspunktet må være, at man overhovedet ved, hvad man skal stemme om – og lige så vigtigt, hvad et ikke er, man skal stemme om.
Og afstemningen handler ikke om tilslutning til en eksisterende forsvarspolitik eller bidrag til en eksisterende EU-hær. Det handler derimod om et politikområde, der gradvist (og nu nok hurtigere end før) udvikles og opbygges – ikke mindst drevet frem af visse af de mere geopolitisk engagerede lande i EU. Frankrig har f.eks. været en drivende kraft på dette område gennem flere år, og den franske præsident Macron har da også i flere år været fortaler for opbygningen af egentlig, militær kapacitet i Unionen.
Pilen i EU peger således i retning af en styrket, fælles forsvarspolitik – uanset om Danmark er med eller ej – og pilen peger nok også i retning af en mere forpligtende forsvarspolitik, hvis området udvikler sig på samme måde som snart sagt alle andre politikområder i EU. Og det er ret beset deltagelsen heri, der skal stemmes om til juni.
Morten Jarlbæk Pedersen er cand.scient.pol., ph.d. og far til tre. Til dagligt arbejder han med politisk-strategisk rådgivning af virksomheder. Til aarsskriftet-critique.dk skriver han om rammerne for politisk handling i form af institutioner, økonomi og jura.
