Kan et overhus fungere som et værn imod populisme? Noget kunne tyde på det, hvis man ser på det britiske Overhus, som øjensynligt står bølgerne på det omskiftelige folkehav imod. Nu står Boris Johnsons reform af Overhuset for døren, og spørgsmålet melder sig: Går Overhuset sin død eller genfødsel i møde? Jens Wendel-Hansen er bl.a. forfatter til bogen Grundloven 1915.

Af Jens Wendel-Hansen

Storbritannien står i disse år konfronteret med store essentielle spørgsmål, som vil få varig betydning for det gamle imperiecentrums fremtid og plads i verden. Med EU-afstemningen blev briternes noget afkoblede forhold til kontinentet og belastede forhold til Bruxelles mobiliseret til at søge andre veje end EU, hvilket uvægerligt, uanset hvad man så måtte mene om skridtet, vil give briterne udenrigspolitiske udfordringer i fremtiden.

Oven i alt dette er så nu kommet en corona-krise, som ikke kommer til at gøre situationen lettere for Det Forenede Kongerige, men det vil vi i denne sammenhæng lade ligge.

Udflytning af overhuset

En begivenhed, de fleste netop på grund af den igangværende krise formodentlig for længst har glemt, er, at Boris Johnson i januar foreslog at flytte Overhuset til York. Forslaget var præget af en retorik, som til forveksling ligner den, der har tegnet debatten om udflytning af statslige arbejdspladser herhjemme – et ønske om at få institutioner væk fra hovedstaden for mindske opfattelsen af, at landet består af et centrum og en periferi.

Fra et britisk perspektiv har det dog også den ekstra dimension, at York historisk set er civilisationens nordligste fæstning, før man kommer til Skotland – lidt ligesom Winterfell i Game of Thrones. Nu unionen med skotterne, ikke mindst på grund af Brexit, er ved at slå revner, giver idéen om at flytte en del af parlamentet i hvert fald nærmere Hadrians Mur også unionsmæssigt udtryk for en større vilje til regional inklusion.

Ved at inddrage Overhuset i denne sammenhæng tog premierministeren imidlertid også fat på endnu et kapitel – det være sig kort eller langt – i den nu 800 år gamle fortælling om Overhusets udvikling. Flere stemmer i den offentlige britiske debat, bl.a. avisen The Guardian, pointerede, at en flytning af Overhuset ikke løste problemet, med mindre det også blev kraftigt reformeret. I samme forbindelse foreslog Boris Johnson da også at gøre Overhuset til en valgt og mere regional repræsentation, så den i lighed med Senatet i USA eller Forbundsrådet i Tyskland kunne repræsentere de forskellige landsdele.

Overhusets historie

Den begivenhed, som denne diskussion først og fremmest står i skyggen af, fandt sted d. 30. november 1909. På denne dag stemte Overhuset imod den liberale regering Asquiths ambitiøse finanslov (People’s Budget) i et forsøg på at fremprovokere et valg.

Konfronteret med en tidsånd, hvor folkebevægelserne og kravene om almindelig valgret – også til mindre bemidlede og kvinder – blev stadig mere dominerende i debatten, afstedkom denne handling en principiel diskussion, eller måske snarere en kamp, om Overhusets berettigelse. Radikale liberale kræfter som for eksempel Lloyd George og Winston Churchill talte for Overhusets afskaffelse.

Premierminister H.H. Asquith pressede med den netop tiltrådte kong Georg V’s hjælp Overhuset til i 1911 at stemme for en markant indskrænkning af egne beføjelser, så kammeret f.eks. ikke længere kunne blokere for finansloven. Derudover stillede regeringen i udsigt, at Overhusets sammensætning skulle demokratiseres – en opgave, der ikke blev gennemført før 90 år senere og da kun med delvis succes.

Reform-problemer

Det Overhus, der eksisterede indtil Tony Blairs reform i 1999, bestod langt overvejende af arvelige pladser. Det var et kammer, der stort set var uden reel indflydelse. Vi kan så her stille spørgsmålet, hvorfor man overhovedet opretholdt det i denne form. Det er der overordnet to besvarelser på:

For det første var der uenighed om, hvad man skulle erstatte det med. Sammensætningen af overhuset har i en række europæiske stater været en evig kilde til diskussion og reformer enten gennemført udenomsparlamentarisk eller ved langvarige diskussioner i de organer, der skulle beslutte det.

Et glimrende eksempel er Danmark, hvor processen i forhold til grundlovsændringen i 1915, der skabte et valgt Landsting, fra det første grundlovsforslag til Grundlovens ikrafttræden tog 9 år – hvoraf næsten tre af dem gik med særligt intensive forhandlinger.

At landstingskonstruktionerne fra 1849 og 1866 ikke havde en nær så lang proces bag sig, kan forklares ved det pres på en løsning, der lå i tiden. Grundlæggende er dog en sådan omformning en meget langstrakt affære, fordi principper både for sammensætning og kammerets forhold til forfatningens underhus skal endevendes. Selv i denne sammenhæng er 88 år imidlertid i den høje ende.

Frygt for legitimt overhus

For det andet – og her er tale om en væsentlig forfatningshistorisk lektie – fordi man var angst for, hvad der faktisk kunne komme til at ske, hvis man etablerede et legitimt Overhus. I sin beskrivelse af den engelske forfatning fra 1860’erne beskrev Walter Bagehot allerede dengang Overhuset som en kraftløs instans, om end den i sit distingverede udtryk tilførte forfatningen noget højtideligt, som Bagehot også mente, der var brug for. Bagehot sammenlignede institutionen med monarkiet.

En ændring af denne glansfulde, men bedagede og magtesløse institution ville gøre den legitim og dermed også gøre den kraftfuld. Når dette er en væsentlig forfatningshistorisk lære, så er det, fordi den understreger det væsentlige, at en forfatnings paragraffer kun er den ramme, den skal virke indenfor.

Hvordan den virker, afhænger af noget helt andet – vi kan kalde det legitimitet. Det var en almindelig opfattelse i 1800-tallets forfatningsdiskussioner, at det hang sådan sammen, at de forskellige institutioner også måtte have en såkaldt indre kraft til at stå imod med.

Jo mere demokratisk tidsånden blev, des mindre indre kraft havde et mere aristokratisk overhus til at stå et mere demokratisk underhus imod. Et Overhus overvejende sammensat ved arv magtede således overhovedet ikke at bruge de endda beskedne magtbeføjelser, det havde tilbage i 1990’erne.  Et mere legitimt Overhus ville pludselig begynde at kunne sparke fra sig og give Underhuset modstand, og det var et åbent spørgsmål, om det faktisk var det, man ønskede.

Blairs reform

Ikke desto mindre gennemførte premierminister Tony Blair i 1999 House of Lords Act. Den begrænsede det arvelige antal pladser til 92 ud af knap 800. Symbolsk blev disse pladsers udspecificering i øvrigt beskrevet som en undtagelse fra reglen om, at ”No-one shall be a member of the House of Lords by virtue of a hereditary peerage”, som det utvetydigt var fastslået i lovens § 1.

Det nye Overhus var herefter domineret af medlemmer udpeget på livstid af Dronningen efter forslag fra premierministeren. Loven var tænkt som fase I af to, men man er ikke endnu kommet videre. Et ambitiøst forsøg på at omdanne Overhuset til et langt overvejende valgt kammer, som var foranlediget af vicepremierminister Nick Clegg fra Liberaldemokraterne i 2012, blev ikke til noget, fordi en fløj af Tory gik imod.

En anakronisme?

Navnlig de fortsat tilstedeværende arvelige peers har gjort, at opfattelsen af Overhuset ikke har ændret sig meget, og at det stadig bredt omtales som en anakronisme. I 2013 udkom Meg Russells bog The Contemporary House of Lords: Westminster Bicameralism Revived. Russell er politolog, professor ved University College London og leder af The Constitution Unit, som blev etableret i 1995 og har som opgave at rådgive regeringen og parlamentet angående forfatningsmæssige spørgsmål med særlig fokus på forfatningsændringer.

I denne forbindelse havde Russell også i 1998 fået udgivet Reforming the House of Lords, som analyserede andre tokammersystemer for at give kvalificerede råd i forbindelse med den forestående reform.

En analyse af Donald Shell havde i 1992 konkluderet, at Overhuset med dets daværende sammensætning var tandløst. Med udgangspunkt i denne bog, analyserede Russell i bogen fra 2013, hvordan Overhuset havde ageret efter 1999. Bogen er en nidkær og systematisk behandling af de i denne forbindelse relevante spørgsmål, for eksempel i hvor høj grad Overhuset har magtet at påvirke lovgivningen – og i øvrigt velskrevet og læseværdig for den, der måtte have den slags lyster.

Et værn imod populisme

Resultatet var samlet set, at Overhusets legitimitet og dermed også dets indflydelse var øget betragteligt siden 1999. Både medlemmernes ekspertise og deres udpegelse gjorde dem mere uafhængige i deres mening og derfor også mindre bundne til partidisciplin og som en konsekvens deraf, at ”Lords debates benefit from a combination of specialist technical knowledge and mature political judgement” i stedet for at være præget af fastlåste positioner. Overhuset, hævdede Russell, var derfor nu bedre til at modstå populisme, hvor Underhuset omvendt havde sin finger solidt plantet i folkestemningen.

De to komplementerede efter reformen derfor hinanden godt. Overhusmedlemmernes uafhængighed gjorde det desuden nødvendigt for regeringen at vinde støtte, selv hos sine politiske støtter, og muligt at vinde den, selv hos sine politiske modstandere.

Dertil kom i Russells analyse, at Overhusets behandling oftere var mere detaljeorienteret, mens Underhuset bidrog med det store billede. Foruden at kamrene altså nu komplimenterede hinanden anderledes godt, så kunne hun også konstatere, at Overhuset nu faktisk fik reel indflydelse, både direkte ved forhandlinger, men også fordi regeringen nu tog Overhusets formodede holdning i betragtning, når det skulle udarbejde et forslag.

Hvad der er så bemærkelsesværdigt ved netop denne konklusion, er, at flere af resultaterne viser, at Blair med sin reform fra 1999 faktisk magtede, som Russell formulerer det i bogens titel, at få tokammersystemet til at genopstå.

Kombinationen af Overhusets reviderende og udsættende beføjelser og dets større, men ikke for store, legitimitet og dermed virkekraft har gjort, at tokammersystemet, som det blev tænkt ved konstitutionalismens konsolidering i 1800-tallet, faktisk har vist sig muligt i et moderne demokratisk samfund.

Fremtiden under Boris Johnson

Nu Boris Johnson har taget sagen op igen, bliver det interessant at se, hvilken opfattelse der ender med at vinde. Går man videre til en helhjertet fase II, som den oprindelig var tænkt, og gør Overhuset valgt, så kan det måske få fornyet legitimitet – for eksempel som et udtryk for regionale interesser, som det er tænkt.

Men det kan også ende med at forblive i skyggen af Underhuset, fordi det bliver en kopi af det – det skete med Landstinget i Danmark. Derudover vil man så også i forfatningsudviklingen have entydigt besluttet sig for, at et politisk system er knyttet til partipolitikken, og at sagkundskab, kontinuitet med videre må finde sin vej ind i politikken via de politiske partier.

Ender man, trods alt, med at omfavne det nuværende – måske med de arveliges udfasning – så har man omvendt tilladt andre kræfter end de demokratisk valgte partipolitiske kræfter en central og regelmæssig rolle i statsstyret. Det kan, som det lader til at gøre det i øjeblikket, virke til at skabe bedre lovgivning og en beskyttelse mod de pludselige folkestemningsskifts indflydelse på politikerne – det, vi i dag kalder populisme.

Det kan man omvendt frygte bliver til teknokratiets indgang af bagdøren og have markante politiske konsekvenser – navnlig i betragtning af, at det parlamentariske demokrati i øjeblikket er presset globalt set.

Måske ender hele denne historie med at være et ligegyldigt kuriosum i den samlede politiske udvikling i Europa, men hvor vi står i dag, er det faktisk ikke givet. Når Russells konklusioner fra 2013 stilles i forbindelse med spørgsmålene om tokammersystemets berettigelse og populismens fremmarch, så er sagen og debatten om den værd at følge med i – også selvom flere medier knapt nok har opdaget den.

Jens Wendel-Hansen er ph.d. i historie og post.doc. ved Syddansk Universitet.

Anvendt litteratur

Walter Bagehot: The English Constitution, Oxford World’s Classics, 2001

Peter Dorey & Alexandra Kelso: House of Lords Reform Since 1911, Palgrave Macmillan, 2011

Meg Russell: The Contemporary House of Lords: Westminster Bicameralism Revived, Oxford University Press, 2013

Donald Shell: The House of Lords, Manchester University Press, 1992

Jens Lei Wendel-Hansen: 1915-grundloven, Munch & Lorenzen, 2017. Læs mere og køb den her.