Mere union eller anderledes union

Afstemningen om Storbritanniens fortsatte medlemskab af EU vil uanset hvad ændre EU, og dermed også fremtidsperspektiverne for Danmarks medlemskab. Morten Jarlbæk Pedersen fortæller om briternes aftale og konsekvenserne af afstemningens udfald.

Af Morten Jarlbæk Pedersen

Sankt Hans Aften 2016. Mens danskerne samles til fællessang ”over mark under strand” og nyder, at den sidste regnbyge netop er overstået, begynder resultaterne fra den britiske folkeafstemning om Storbritanniens forhold til den Europæiske Union at tikke ind på alverdens nyhedsbureauer. Midt i midsommervise, hekse og lokale notabiliteters højstemte taler er der næppe mange danskere, der vil skænke denne afstemning om ”Brexit” en tanke.

Det burde de måske nok. Og det burde vi måske endda gøre allerede nu. Ja, faktisk burde vi have skænket den britiske afstemning mere end én tanke allerede for meget lang tid siden. Årsagen er den ganske simple, at fuldkommen uanset afstemningens udfald, vil EU efter den 23. juni 2016 være et ganske andet EU end det, vi kender i dag.

Uanset hvad man måtte mene om den Europæiske Union – fortræffelig eller forskrækkelig – er det et faktum, at Danmark er medlem heraf. Og at Unionens skæbne og videre udvikling derfor på godt og ondt berører Danmark og danskerne på endog meget direkte vis. Et andet EU betyder derfor også et andet Danmark. Spørgsmålet er bare: hvilket? Dette – skulle man mene – politisk potente spørgsmål har imidlertid ikke været genstand for voldsom megen debat endsige analyse. Erhvervsorganisationerne har pippet en smule om, at Brexit vil være dårligt for Danmarks stilling i EU i en erhvervsøkonomisk optik, enkelte folketingsmedlemmer har istemt, og den nyligt etablerede ”Analyseenheden 4V” har – vel nok som nogle af de eneste – kigget nærmere på dette spørgsmål; ja, denne analyseenhed har endda i en spørgeskemaundersøgelse stillet danskerne et direkte spørgsmål om de danske konsekvenser af Brexit. Bortset fra disse få pip har debatten og den almindelige folkeoplysning været besynderligt fraværende.

Stemmer briterne omvendt nej den 23. juni, står vi med et markant forandret EU, og man må forvente at alle de træk, der i dag kritiseres, alene vil blive styrket: større politisk vægt til eurogruppen, større krav om ensartet integration, mere fokus og øget hastighed på integration på områder uden for det indre marked, mindre fokus på frihandel m.m.

Det følgende er et spagt forsøg på at råde bod herpå. Først følger derfor et kort oprids af afstemningens baggrund. Dernæst gennemgås den aftale, som briterne har forhandlet sig frem til, med det formål at få skabt et billede af, hvordan EU vil se ud, hvis briterne forbliver i Unionen også efter den 23. juni. Fra dette billede kan man slutte sig til det modsatte – hvilke udviklingstræk og -tendenser i EU vil bliver forstærket, hvis briterne forlader skuden? Formålet her er hverken at argumentere for eller imod et dansk medlemskab af EU hverken i tilfælde af et britisk ja eller nej; det må læseren selv afgøre. Formålet er snarere at pege på en række tendenser ved et britisk ja hhv. nej, der bør tillægges ganske stor vægt i en samlet vurdering af det danske EU-medlemskab fremadrettet.

Baggrunden

Årsagen til, at briterne har kastet sig ud i at stemme om fortsat britisk medlemskab, skal findes for flere år tilbage. Den daværende britiske premierminister, David Cameron, lovede i 2013, at skulle hans konservative parti genvinde regeringsmagten ved parlamentsvalget i 2015, ville man kræve en (gen)forhandling af det britiske medlemskab af Unionen for efterfølgende at sende denne aftale til folkeafstemning – ”in or out”. David Cameron blev genvalgt (og det endda med et ganske overbevisende resultat), og han holdt efterfølgende sit ord. I februar 2016 kunne aftalen mellem den britiske regering og de andre medlemslande præsenteres, og det er denne aftale, der stemmes om til juni.

Aftalen er sådan set ikke én aftale. Som så mange andre ting i EU-systemet, er der snarere tale om et kompleks af dokumenter med forskellige forfattere og forskellig juridisk vægt. Aftalen indeholder eksempelvis både erklæringer fra stats- og regeringscheferne i Det Europæiske Råd, erklæringer fra Europa-Kommissionen og sågar et udkast til en beslutning, som Ministerrådet skal træffe, hvis briterne stemmer for aftalen.

Aftalen og dens implikationer for EU og Danmark

Helt generelt berører aftalen fire emneområder: 1) økonomisk styring, dvs. i praksis håndteringen af eurozonens forhold til ikke-eurolande; 2) konkurrencedygtighed, dvs. i praksis briternes forsøg på at få deres politiske prioriteter i det indre marked knæsat; 3) suverænitet, som mestendels er et forsøg på at styrke det EU-retlige subsidiaritetsprincip ved at give det nationale parlamenter øget mulighed for at standse unødvendig EU-lovgivning; og 4) sociale ydelser, som er briternes forsøg på at skabe muligheder for begrænsning af ikke-britiske EU-borgeres adgang til sociale ydelser i Storbritannien.

Det er ubetinget den første del – om eurozonen især – der fylder mest i aftalen. Dette skyldes det særlige forhold, at EU’s medlemslande traktatmæssigt er forpligtet til at overgå til den fælles valuta, så snart de lever op til kravene herfor. De eneste lande, der – strengt juridisk – har forbehold over for deltagelse i euroen er faktisk Storbritannien og Danmark. Og allerede her ses, hvorfor den britiske aftale har så stor betydning for Danmark også. I aftalen bruges derfor megen energi på at definere en eller anden form for magtbalance mellem eurolande og ikke-eurolande. Denne magtbalance forsøger man at skabe både substantielt og formelt. Substantielt ved at slå fast, at borgere og virksomheder fra ikke-eurolande ikke må diskrimineres. Og formelt ved at bl.a. at slå fast, at eurogruppen – der officielt ingen beslutningstagende magt har – er underlagt Ministerrådet, hvor både briter og danskere tager del i diskussionerne. Desuden lover man at slå denne magtbalance fast ved en eventuelt kommende traktatrevision, ligesom man lover, at øget integration med udgangspunkt i bankunionen eller eurozonen så vidt muligt skal besluttes ved konsensus (selvom traktaterne tillader brug af kvalificeret flertal).

Alt dette er gode nyheder for et Danmark, der jo næppe i nogen nær fremtid af EU-systemet vil lade sig overbevise om den fælles valutas økonomisk saliggørende virkning, og som i lyset af den nylige folkeafstemning om retsforbeholdet næppe heller kan overtales til yderligere integration i almindelighed. For det første er det gode nyheder, fordi det – hvis aftalen effektueres – betyder, at snigende integration gennem en gradvis styrkelse af eurogruppen holdes i ave. Briterne ønsker ikke, at eurogruppen udvikler sig til en institution med selvstændige beføjelser; de ønsker ikke, at eurolandene kan diktere Unionens økonomiske politik hen over hovedet på de resterende lande. Det er et ønske, der til fulde deles – eller i al fald burde deles – af danskere. For det andet er det gode nyheder, fordi det – hvis aftalen effektueres – betyder, at Ministerrådets position som det centrale forum styrkes, hvilket er til fordel for Danmark.

Selvom det første afsnit har størst vægt, er det nok afsnittet om suverænitet, der er det mest omtalte. Det skyldes ikke mindst, at det er i dette afsnit, at den notoriske vending om ”en stadig tættere sammenslutning mellem de europæiske folk” behandles. Denne vending, der bl.a. findes i traktatens præambel, skal ikke længere gælde for Storbritannien. Dette er udlagt som en stor om end symbolsk indrømmelse – måske særligt af David Camerons egne proselytter. Denne indrømmelse er dog så godt som uden betydning, idet vendingen i forvejen knapt har nogen juridisk værdi. Mere interessant er det, at man forsøger at styrke subsidiaritetsprincippet – nærhedsprincippet – ved at øge de nationale parlamenters mulighed for at bremse EU-lovgivning, hvis denne skønnes unødvendig. Med andre ord: en styrkelse af Folketinget. Her er der dog tale om flere ord end indhold, idet man blot tilføjer en mekanisme til de allerede og stort set aldrig benyttede mekanismer. Selvom dette afsnit således har størst symbolsk og principiel betydning, er den faktiske vægt af forslagene heri ganske begrænset.

Et andet omtalt afsnit er afsnittet om sociale ydelser. Her var det briternes klare forventning, at reglerne skulle strammes. Det er også et emne, der har fyldt en del i den danske EU-debat. Aftalen forudser også en stramning af reglerne – bl.a. ved at ændre i opholdsreglerne for at imødegå ikke-EU-borgeres (mis)brug af EU-reglerne, som bl.a. blev muliggjort af den herostratisk berømte Metock-dom fra 2008. Generelt er der dog tale om megen symbolik og lidet indhold. Indholdet, der faktisk er i denne del af aftalen, er rettet mod undtagelsessituationer, og hvornår en sådan optræder, vil sandsynligvis skulle afgøres af EU-systemet selv. Samtidig forudser man, at EU-domstolen vil ændre fortolkningspraksis fremadrettet og varigt; især det sidste kan man – men domstolens historiske tilgang til slige sager – dog næppe realistisk forvente.

Et EU i flere hastigheder?

Fælles for alle de fire afsnit er dog, at aftalen accepterer, fastslår – ja, vel nærmest argumenterer for – et ”EU i flere hastigheder”. Dette betyder, at ikke-eurolande som Danmark må acceptere en højere integrationshastighed blandt visse andre lande, men at disse andre lande samtidig må acceptere en mere fragmenteret forfatningstilstand i EU. Dette ses eksempelvis allerede i præamblen, hvor man påpeger britiske prioriteter, men samtidig slår fast, at hensyn til disse ikke må stå i vejen for yderligere integration blandt de andre lande; det ses også i afsnittet om økonomisk styring, hvor magtbalancen mellem ikke-eurolandene og eurolande, der ønsker yderligere integration, skal sikres; og det ses f.eks. i afsnittet om suverænitet, hvor man har dedikeret et særskilt punkt til at understrege, at protokollerne – der bl.a. indeholder de danske forbehold – er en integreret og naturlig del af EU-systemet og EU-retten. Aftalen forudser altså en bevægelse væk fra integration bygget på en enhedsstatslig logik – hvor alle dele af territoriet er underlagt samme regler (på de områder, hvor EU har kompetence) – og hen imod en forfatningsordning, der minder mere om f.eks. den tidligere sovjetiske, hvor der eksisterede forskellige niveauer for autonomi blandt de mangfoldige områder, oblaster, republikker med videre.

En britisk udtræden af Unionen vil også styrke både de føderalistiske og socialistiske tendenser i Europa-Parlamentet

Der er naturligvis ikke tale om, at EU med et trylleslag ændres fra den ene dag til den anden. Der er snarere tale om, at de overordnede, forfatningsretlige udviklingstendenser justeres i den her antydede retning. Denne forventede udvikling kan ses som både en fordel og en ulempe for Danmark; det afhænger vel først som sidst af læserens generelle vurdering af EU-samarbejdet i almindelighed og optimisme i forhold til, om disse udviklingstendenser vil medføre tilstrækkeligt med fordele ved fortsat dansk medlemskab af Unionen.

Hvis aftalen afvises

De tendenser, der er indeholdt i aftalen, er et resultat af en forhandling. Hvis dette forhandlingsresultat afvises, og briterne træder ud af EU, er situationen fuldkommen anderledes end skitseret ovenfor. Det anderledes består primært i, at de integrationstendenser og -ønsker, som findes særligt i eurogruppen (og som søgtes balanceret i aftalen) ikke kan forventes at forsvinde som dug for solen.

Nej, snarere må det forventes, at disse ønsker forstærkes af, at briterne ikke længere fungerer som stopklods eller moderator. Briternes betydning i så henseende skal ikke undervurderes. Storbritannien er det eneste af de fire store lande – Tyskland, Storbritannien, Frankrig, Italien – der ikke er et euroland. Når briterne agerer stopklods, er der således tale om en stor stopklods. I modsætning til Danmark, der kun råder over lidt over 1 pct. af stemmevægten i EU’s ministerråd.

En britisk udtræden af Unionen vil også styrke både de føderalistiske og socialistiske tendenser i Europa-Parlamentet, idet britiske parlamentarikere udgør rygraden og broderparten i både ECR-gruppen – den mere EU-skeptiske, konservative gruppe, hvori man bl.a. finder de britiske konservative, Dansk Folkeparti, finske Perussuomalaiset (”De Sande Finner”) og det polske Lov- og Retfærdighedsparti (Prawo i Sprawiedliwość) – og EFDD-gruppen, der er en mere direkte kritisk gruppe, der bl.a. huser britiske UKIP, Sverigedemokraterne og Alternative für Deutschland.

Det samlede billede

Den britiske afstemning vedrører ikke kun briterne. Den vedrører i høj grad også Danmark – måske endda mere end noget andet EU-land. Gennemføres aftalen, betyder det en cementering af et EU i flere hastigheder. Det er vel i udgangspunktet godt for Danmark, selvom det gør det sværere at ændre allerede tagne valg. Springet fra ét integrationsniveau til et andet bliver større og mere omfattende.

Stemmer briterne omvendt nej den 23. juni, står vi med et markant forandret EU, og man må forvente at alle de træk, der i dag kritiseres, alene vil blive styrket: større politisk vægt til eurogruppen, større krav om ensartet integration, mere fokus og øget hastighed på integration på områder uden for det indre marked, mindre fokus på frihandel m.m. Desuden vil Danmark – som det eneste tilbageblevne land med et reelt, juridisk euroforbehold – stå utrolig svækket.

På den baggrund er det åbenlyst at sætte Danmarks forhold til EU til diskussion – uanset udfaldet af afstemningen.

Morten Jarlbæk Pedersen er ph.d.-studerende ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet.